공물법에 따른 공물의 개념 및 분류 및 성립

공물의 개념

공물의 개념은 국가 및 지방자치단체 등 행정주체에 의하여 직접 행정목적에 공용된 개개의 유체물이라 정의한다. 세분하자면 관리주체 또는 사용주체가 행정주체여야 한다. 사인이 사유지를 도로로 제공하여도 공물이라 할 수 없다. 물론 국가가 이를 관리한다면 공물이라 할 수 있지만, 결국 소유권의 주체와 관리주체가 항상 일치하는 것은 아니며 국각가 관리하는 사인소유 공물을 특히 사유공물이라 한다. 

또한 직접 행정목적에 공용되어야 한다. 국유임야, 광산 등과 같이 직접 행정목적에 제공되지 않고 행정주체의 재정수익의 수단이 되는 재정재산은 공물이 아니다. 이런 이유로 재정재산은 사법의 적용을 받는다. 

그리고 개개의 물건이라는 점에서 영조물은 공물과 다르다. 영조물은 1개 이상의 공무로가 이런 공물을 관리하는 사람의 결합체를 의미하므로 개개의 물건인 공물과는 구별된다. 그런데 개개의 공물이 결합한 집합물은 공물에서 제외되는지가 문제된다. 집합물이란 다수의 물건이 집합하여 실제로는 하나의 기능을 수행하는 물적 시설을 말한다. 도서관이나 공원 등이 이에 해당한다. 집합물 역시 하나 하나의 공물이 결합된 것이므로 이를 공물에서 제외하여 따로 규율해야 할 실익이 없으므로 집합물이란 개념을 별도로 설정하여 공물과 구별할 필요가 없다. 

공물법에 따른 공물의 개념 및 분류 및 성립

공물의 분류

공물의 분류는 목적, 소유권자, 소유주체와 관리주체의 일치여부, 국유재산법 등 현행법상으로 할 수 있다.

 

목적에 따라 분류하자면 공공용물(일반 대중의 사용에 제공된 공물을 특히 공공용물이라 하며 도로, 광장, 하천, 운하, 제방 등이 해당된다), 공용물(행정주체 자신의 사용에 제공된 공물을 공용물이라 한다. 국공립학교의 교사, 행정기관의 청사, 교도소, 훈련장 등), 공적 보존물(문화, 보안 등 공공목적을 위해 물건 그 자체의 보존을 주안으로 하는 공물을 말한다. 문화재, 고분, 보안림, 보호림 등)으로 나눌 수 있다. 

 

소유권자에 따라서는 국가가 소유하는 공물은 국유공물이라 말한다. 국유재산법상 행정재산이 이에 해당한다. 국유재산법은 국유재산을 국가의 부담, 기부채납이나 법령 또는 조약에 따라 국가 소유로 된 재산으로 정의한다. 공유공물은 지방자치단체가 소유하는 공물을 말한다. 공유재산 및 물품 관리법 상 행정재산이 이에 해당한다. 공유재산 및 물품 관리법은 공유재산을 지방자치단체의 부담, 기부채납이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 재산으로 정의한다. 사인이 소유권자인 물건에 공물이 지정된 경우를 사유공물이라 한다. 사인 토지를 도로로 지정하는 경우가 이에 해당한다. 

 

소유주체와 관리주체의 일치여부에 따라 일치하는 공물은 자유공물이라 하며 소유자가 직접 관리하는 공물을 의미하고, 일치하지 않는 공물은 타유공물이라 하며 소유자가 공물을 직접 관리하지 아니하고 관리자가 별도로 있는 공물을 말한다.

 

국유재산법 등 현행법상의 분류로는 행정재산, 일반재산으로 분류하며, 행정재산은 공용재산, 공공용재산, 기업용재산, 보존용재산으로 나뉘며 행정재산 외의 모든 국유 또는 공유재산을 일반재산이라 한다. 

 

공용개시는 없으나 장차 공물로 예정된 물건을 예정공물이라 말한다. 도로예정지, 하천예정지 등이 이에 해당하며, 판례는 이 사건 토지에 관하여 도로구역의 결정, 고시 등의 공물지정행위는 있었지만 아직 도로의 형태를 갖추지 못하여 완전한 공공용물이 성립되었다고는 할 수 없으므로 일정의 예정공물이라 볼 수 있다라고 판시하여 공용지정은 있었으나 아직 공물로서 구조를 갖추지 못한 경우도 예정공물에 포함시키고 있다. 

 

공물의 성립

공물의 성립은 행정주체가 당해 물건을 공물로 제공한다는 내용의 의사표시로써 공용개시행위를 하여야 하며 이를 공용지정이라 한다. 자연공물은 별도의 공용지정을 요하지 않는다. 공용지정의 형식은 법령의 규정에 의한 경우와 행정행위에 의한 경우로 나누어진다. 하천법 등의 규정에 의하여 법령이 정하고 있는 요건을 충족하면 공용개시가 이루어지는 것이 앞의 경우이며, 도록구역의 지정, 하천 구역의 결정 등이 후자이다.

 

공용지정을 위해 행정주체는 해당 물건에 대하여 처분권 등과 같은 정당한 권원을 가지고 있어야 한다. 국유 또는 공유재산에 대해서는 임의의 공용지정이 가능하지만 사인 소유 물건에 대해서는 매매계약이나 공용수용 등을 통하여 소유권을 취득하거나 지상권 등을 설정한 이후 공용지정을 하여야 한다.  근거없이 공용지정이 이루어 진 경우에는 권원을 가진 자는 부당이득반환 또는 원상회복을 청구할 수 있지만 해당 물건이 이미 공공에 제공된 이후에는 공공용물의 공공성을 고려하여 부당이득이나 원상회복이 제한되고 손해배상 등을 통한 구제만이 가능할 수 있다.